中国公平竞争审查

什么是中国的公平竞争审查

公平竞争审查是对政府行为的事前审查机制。政策制定机关在起草涉及经营者经济活动的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施时，须在出台前评估该措施是否具有排除、限制竞争的效果。经审查认为具有排除、限制竞争效果的，除符合例外规定外，不得出台，或者应当调整至符合要求后出台。

该制度于2016年以国务院政策文件形式建立，2022年写入《中华人民共和国反垄断法》，2025年写入《中华人民共和国反不正当竞争法》，并由自2024年8月1日起施行的《公平竞争审查条例》提供行政法规层面的依据，相关情况可参见中国政府网英文版的报道。国家市场监督管理总局制定的《公平竞争审查条例实施办法》自2025年4月20日起施行，列明了66种具体的禁止情形。

主要规范一览

审查义务主体

开展公平竞争审查的义务，适用于行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在起草涉及经营者经济活动的政策措施时的行为。审查范围包括由政府部门起草的法律和行政法规草案、地方性法规和规章、规范性文件，以及单个招商引资协议等具体政策措施。国有企业自身的商业决策不属于公平竞争审查的范围，而是与其他经营者一样适用一般竞争规则。

公平竞争审查禁止哪些措施

《公平竞争审查条例》将审查标准归纳为四大类。

具有排除、限制竞争效果的措施，如属于维护国家安全和发展利益、促进科学技术进步，或者为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益所必需，且不存在对竞争影响更小的替代方案，并明确合理的实施期限或者终止条件的，仍可出台。

补贴、税收优惠与土地

对投资者而言，与生产经营成本相关的标准尤为重要。没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，政策制定机关不得给予特定经营者选择性的税收优惠，不得给予选择性、差异化的财政奖励或者补贴，不得在土地、能源或者资源配置方面给予优惠，也不得以经营者在本地的税收贡献作为享受财政支持的条件。普遍适用、公开透明且对所有符合条件经营者一视同仁的政策仍然可行。实践中，许多地方政府因此重新审视其招商引资优惠政策的形式。

存在问题的措施示例

• 某市要求市政项目供应商须在本地注册或者设立分支机构。
• 某县指定公立医院向特定本地供应商采购医用耗材。
• 某省在没有法律依据的情况下，仅向总部设在本省的企业发放现金补贴。
• 某地方机关对外省产品设定更高的检验标准。
• 某开发区在任何经授权的优惠政策之外，向投资者承诺返还已缴税款。
• 某机关超越法定权限，要求行业内经营者执行“指导价”。

上述示例仅作说明之用；某项措施是否违反审查标准，取决于其具体内容、法律依据和实际效果。

公平竞争审查由谁开展

公平竞争审查由起草措施的机关开展，一般在提请审议或者报批之前完成，起草机关可以征求利害关系人和专家意见。市场监督管理部门负责对该制度实施监督：可以在特定情形下对政策措施草案开展审查，组织抽查，受理举报，并责令纠正。根据新华网报道的国家市场监督管理总局2025年度执法报告，2025年全国市场监管部门共审查政策措施约6万件，修改调整约1.23万件；审查中央层面重大政策措施211件，对其中46件提出修改意见；通过抽查督促整改问题文件187件。

监督与问责

《公平竞争审查条例》赋予市场监督管理部门多种监督手段：对政策措施开展抽查，受理和处理社会公众的举报，对重点领域的政策措施草案开展监督审查，并对未依法开展审查的责任单位进行通报或者约谈。经核查存在违规情形的，责任单位应当予以纠正，有关责任人员可能被依法追责。各地还须按年度报告公平竞争审查工作情况，这也是国家市场监督管理总局能够公布审查和纠正数量的原因。

企业的角色

企业并非公平竞争审查程序的当事方，但可以对审查施加影响。对市场主体有重大影响的政策措施草案通常会公开征求意见，商会也经常被征询意见。能够指出具体条款、说明其对竞争的影响并提出可行替代方案的意见，最有可能被采纳。措施出台后，向市场监督管理部门举报可能引发对该措施的监督审查。

公平竞争审查的实务运作

对于每一项政策措施草案，起草机关须逐一对照各项禁止情形进行审查，并以书面形式形成审查结论；措施对经营者有重大影响的，应当听取利害关系人、行业协会商会、专家学者或者社会公众的意见。依据例外规定出台措施的，起草机关须说明该措施的必要性、为何不存在对竞争影响更小的替代方案以及实施期限，并定期进行评估。

现行有效的措施同样须接受定期清理：政策制定机关对存量文件进行梳理，对与审查标准相抵触的文件予以废止或者修改。对企业而言，这意味着无论是草案还是现行措施，均可提出异议；在对某项措施提出质疑时，书面审查记录亦具有重要参考价值。

滥用行政权力排除、限制竞争

公平竞争审查作用于措施出台之前。对于已经施行的措施以及政府机关的具体行为，适用《反垄断法》关于滥用行政权力排除、限制竞争的专章规定。市场监督管理部门可以开展调查，并向有关上级机关提出依法处理的建议；自2022年起，监管部门还可以约谈有关单位的负责人。国家市场监督管理总局报告称，2025年共立案此类案件96件、结案75件；并修订了《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》，自2026年2月1日起施行，新增对有关责任人员提出处分建议的内容。总局还发布了首份不当干预市场行为风险预警清单。

行政性垄断案件的处理程序

市场监督管理部门认定政府机关滥用行政权力限制竞争的，可以建议其上级机关责令改正，有关责任人员可能受到处分。监管部门还可以约谈有关单位，有关单位须报告整改情况。与针对经营者的案件不同，此类程序不会对政府机关处以罚款，但可以促使有关措施被撤回或者修改，而这通常正是受影响企业最需要的结果。

行政性垄断的常见类型

滥用行政权力案件通常涉及指定特定供应商、限制外地商品或者经营者、在招标投标中设置歧视性条件、强制经营者从事垄断行为，以及制定含有排除、限制竞争内容的规定。由于企业直接承受这些限制，企业往往是案件线索的重要来源。自2026年2月1日起施行的修订后规定允许对有关责任人员提出处分建议，进一步强化了问责。

公平竞争审查对外资企业和民营企业的意义

《中华人民共和国外商投资法》和《中华人民共和国民营经济促进法》均承诺在政府采购、标准制定和享受支持政策等方面给予平等待遇，公平竞争审查则为落实这些承诺提供了程序机制。借助公平竞争审查，外商投资企业可以对偏向本地供应商的地方招标、仅面向本地总部企业的补贴，或者以设立本地实体作为经营条件的要求提出质疑。该制度也决定了地方政府可以依法向投资者提供哪些优惠政策，详见再投资与本地化激励。

正在谈判招商引资协议的投资者应当注意，缺乏适当法律依据的选择性优惠日后可能被审查并撤回。协议应当约定一旦某项优惠被认定不符合规定时的处理方式。

地方投资协议的起草要点

• 逐项明确每一项优惠的法律和政策依据，并要求提供相关文件副本。
• 优先选择依据已公布、普遍适用的政策所享有的优惠，而非单独谈判取得的利益。
• 约定在审查认定优惠不合规时对其进行调整或者替代的机制。
• 避免约定将投资者与本地供应商绑定或者要求其排斥外地经营者的义务。
• 考虑集团经营所在的其他市场的外国补贴审查制度将如何看待这些优惠。

《民营经济促进法》

自2025年5月20日起施行的《民营经济促进法》承诺保障民营经济组织公平参与市场竞争，包括对负面清单以外的领域平等准入、在政府采购和招标投标中给予平等待遇，以及对涉及民营经济组织的措施开展公平竞争审查。外商投资企业依据《外商投资法》享有类似承诺。两部法律共同强化了企业通过公平竞争审查机制和投诉渠道反映歧视性措施的依据。

国际比较

公平竞争审查常被拿来与欧盟国家援助控制制度相比较，但二者存在差异。欧盟国家援助规则要求大部分援助须事先向欧盟委员会申报，欧盟委员会可以责令追回非法援助。中国的公平竞争审查主要依靠政策制定机关自我审查，并由市场监督管理部门监督，不存在同样意义上的追回机制。

在国际层面，补贴还受世界贸易组织规则约束；欧盟《外国补贴条例》亦允许欧盟委员会审查在欧盟经营的企业（包括中国企业）所获得的补贴。因此，拓展海外业务的中国企业应当记录其在国内获得的补贴和优惠。

企业的应对路径

1. 就影响本行业的政策措施草案积极参与公开征求意见。
2. 向市场监督管理部门或者政策制定机关举报涉嫌违反审查标准的措施。
3. 就涉嫌滥用行政权力的行为，向国家市场监督管理总局或者省级市场监督管理部门反映。
4. 满足条件时，在中国律师协助下，考虑针对具体行政行为申请行政复议或者提起行政诉讼，详见行政诉讼与行政复议。
5. 借助商会和行业协会反映系统性问题。
6. 与出台措施的地方政府直接、建设性地沟通，这往往是解决问题最快的方式。
7. 记录每一步沟通情况，以便在初步沟通未果时逐级反映。

准备举报材料

• 准确识别相关措施：制定机关、文号、日期及所涉条款。
• 说明该措施属于哪一种禁止情形，以及为何不适用例外规定。
• 以证据说明其对企业经营和市场竞争的具体影响。
• 提出既能实现政策目标、又对竞争影响更小的替代方案。
• 考虑与地方政府的关系，以及是否应当先行直接沟通。

案例说明

广东某外商投资制造企业被排除在某市电动公交车采购项目之外，原因是招标文件要求投标人须在该市设有生产基地，而该企业的生产基地位于国内另一省份。该企业可以向采购人和该市市场监督管理部门提出，该要求构成对外地经营者的歧视性条件，同时提供其在国内生产的证据，请求修改招标条件。若招标已经结束，政府采购投诉程序和行政救济途径亦可能适用。

常见误区

• 泛泛投诉，未指明具体措施和具体条款。
• 等到招标结束后才对歧视性条件提出异议。
• 未核实法律依据即依赖地方的优惠承诺。
• 忽视仍可修改草案的公开征求意见程序。
• 误以为上级机关出台的措施无法提出质疑。

TRW & Co如何提供协助

TRW & Co深圳代表处为外国律师事务所驻华代表机构，不从事中国法律事务。我们为外国投资者和国际企业提供跨境协调、国际法律与实务以及相关境外法域法律意见：协助识别地方措施中可能涉及公平竞争审查的问题，从跨境视角评估招商引资优惠和采购条件，并规划与监管部门、地方政府和行业组织的沟通策略。我们协调证据和立场文件的准备工作；需要正式举报、中国法律意见或者行政程序等中国法律服务时，我们与持牌中国律师事务所合作，并统筹管理整个流程。另请参阅市场准入与外商投资企业以及我们的反垄断与竞争业务。如有关切，欢迎联系我们。